全国城镇体系规划

《全国城镇体系规划》是我国城乡规划的纲领性文件,是国家推进新型城镇化发展的综合空间规划平台。依据《城乡规划法》由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划,用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。

全国城镇体系规划

1.概念由来编辑

《城乡规划法》第二章“城乡规划的制定”第十二条指出:国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划,用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。2005年原建设部(现住房和城乡建设部)委托中国城市规划设计研究院编制完成《全国城镇体系规划(2006-2020年)》。2007年2月由原建设部(现住房和城乡建设部)部党组会议讨论同意上报国务院。

2.编制背景编辑

为了全面贯彻科学发展观,落实党的十六大提出的“要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”的方针,切实做好全国的人口、资源和环境保护工作,建设节约型社会,构建和谐社会,促进社会经济的全面协调发展,迫切需要根据我国城镇化所处的历史阶段,以及当前和今后一段历史时期里工业化、城镇化和城镇建设所面临的主要矛盾,科学合理地确定城镇化和城镇建设方针,促进全面建设小康社会战略目标的实现。

我国人口众多、底子薄、发展很不平衡,城镇化的质量不高。城乡差别过大、地区发展不平衡、土地资源浪费、生态环境恶化、历史文化遭到破坏等问题还相当突出。由于全国城镇空间结构不清、大中小城市体系不明、城镇群发展缺乏指引,已经对城乡和区域的协调发展,各类资源的有效利用,产生了严重的不利影响。当前是我国城镇化发展的关键时期,未来20年城镇化水平将进一步提高。

与此同时,资源能源紧缺压力加大,转变经济增长方式的要求日益迫切,城乡发展不平衡、地区发展不平衡的矛盾更加突出,全球化背景下国际竞争的环境也更加严峻,迫切需要针对我国的城镇化战略对全国城镇体系提出新的规划,以工促农,以城带乡,促进国民经济的良性循环和社会协调发展,提高国家的整体竞争力。

3.规划作用编辑

全国城镇体系规划时在进一步发挥市场对资源配置的基础作用的同时,为加强中央政府的宏观调控能力,体现城乡规划的宏观调控作用和公共服务职能。本规划的任务是以科学发展观、建设和谐社会为指导,按照循序渐进、节约土地、节约资源、保护环境、集约发展、合理布局的原则,在空间上落实和协调国家发展的各项要求,明确城镇发展目标、发展战略,明确国家城镇空间布局和调控重点,转变城镇发展模式,提高资源配置效率,提高城镇综合承载能力,促进城镇化健康发展。

根据不同地区的特点和发展趋势,本规划通过城镇化政策分区、城镇体系空间组织、重点发展地区和分省区城镇发展指引等引导性措施,指导不同地区和城市因地制宜地发展;通过城镇建设用地、节水率、能耗指标以及大气、水体达标率和固体废弃物处理率等强制性要求,提高城镇发展的集约、节约水平,提高城镇化的质量。本规划是对全国城镇发展和城镇空间布局的统筹安排,是引导城镇健康发展的重要政策依据,是各省、自治区、直辖市制定城镇体系规划和城市总体规划的依据。

4.主要内容编辑

1)城镇化发展目标与方针

人口与城镇化目标:合理控制人口规模,优化人口结构,提高人口素质,引导人口合理分布。2010年全国总人口约为13.6亿,城镇化水平约达到47%,城镇人口约为6.4亿人;2020年全国总人口约为14.5亿,城镇化水平为56~58%,城镇人口达到8.1~8.4亿人。

城镇建设用地规模:控制城镇建设用地的总量和增长速度。2006年至2010年间,城镇建设用地年均增长速度控制在4%以下,2010年城镇建设用地控制在8.24万平方公里以下。2011年至2020年,城镇建设用地年均增长速度控制在3%以下,2020年城镇建设用地控制在11.08万平方公里以下。

城镇化发展方针:坚持“城乡统筹、区域协调、功能完善、集约发展、社会和谐、安全高效、文化昌盛、人居环境良好”的城镇发展策略。

2)城镇化发展分区

东部地区发展指引:按照鼓励东部地区率先发展的要求,提升城镇化质量。加快京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三个重点城镇群的发展和资源整合,提高参与国际竞争的能力。引导产业和人口向大城市周边的中小城市、小城镇转移和适度集聚,与中心城市形成网络状的城镇空间体系,防止中心城市人口和功能的过度集聚。

坚持生态环境优先发展原则,加强区域生态环境治理和建设,发展循环经济,提高环境支撑能力。加大环保投资,重视大气污染防治,改善城镇大气环境质量,抑制水环境恶化的趋势。沿海地区应合理安排城镇布局,加强对高层建筑的布局引导,禁止超采地下水,防止地面沉降等地质灾害。建立城市综合防灾体系,加强沿海海防林等生态工程建设,加强灾情预报管理。

中部地区发展指引:按照促进中部地区崛起的要求,加快城镇发展,吸引农村富余劳动力就地转移。大力培育城镇群和区域中心城市,提高城镇群的人口吸纳能力。加强以省会为主体的中心城市建设,完善城市功能,增强辐射带动能力。加大对县城、中心镇基础设施建设的支持力度,促进小城镇支农产业发展,推动农业产业化进程。粮食主生产区要处理好城镇建设与耕地保护的关系,切实加强耕地保护,煤炭等能源基地要实现能源资源的可持续利用,因地制宜积极引导发展接续产业和替代产业,能源基地建设要与城镇发展相互依托。加强中部地区交通基础设施建设,完善中部地区出海通道建设。

西部地区发展指引:按照推进西部大开发的要求,推行生态环境保护优先的集中式城镇化发展战略。加强和完善区域和省域中心城市的综合功能,带动区域经济发展。重点发展县城、工贸和旅游型小城镇。按照国家制定的相关政策,引导生态脆弱地区人口合理布局和有序转移,保障生态移民工程的实施。结合能源基地建设和资源开发,做好新兴城市的布局与协调,引导资源枯竭型城市健康转型。加快陆路门户城市和边境交通枢纽城市发展,促进沿边开放和能源通道建设。

扶持革命老区和少数民族地区城镇的发展,重点加强基础设施和社会服务设施建设,促进地方特色经济发展。西南省区要妥善处理人地关系紧张问题,通过中心城市和重点镇的发展吸纳农村人口,聚集中小企业和地方服务业。西北地区通过牧区小城镇的建设,完善公共服务网络,增强灾害救助能力。

东北地区发展指引:按照振兴东北地区等老工业基地的要求,提升城市的综合服务功能,加快棚户区改造,建立资源枯竭型城市接续产业援助机制,增强城市吸纳就业的能力,促进老工业基地和资源型城市的经济转型和产业振兴。加强东北与东北亚各国、环渤海地区以及东北地区内部的交通通道建设,加快口岸城市和港口城市发展,促进沿边开放和沿海开放。

增强区域中心城市的联系,完善区域城镇网络,提升城市对农林牧地区和能源矿产地区的辐射带动能力。搞好森工地区、国有农场地区城镇建设,促进农业、林业发展,巩固农业的基础地位。加强森林、湿地和黑土地生态系统的保育工作。完善区域协同的防洪排涝体系。

3)城镇空间组织与格局

城镇空间组织模式:以城镇群为核心,以促进区域协作的主要城镇联系通道为骨架,以重要的中心城市为节点,形成“多元、多极、网络化”的城镇空间格局。多元是指不同资源条件、不同发展阶段、不同发展机制和不同类型的区域,要因地制宜地制定城镇空间组织方式和发展模式。多极是指依托不同类型、不同层次的城镇群和中心城市,带动不同区域发展,落实国家区域协调发展总体战略。

网络化是指依托交通通道,形成中心城市之间、城镇之间、城乡之间紧密联系、优势互补、要素自由流动的格局。依托国家主要陆路交通通道、江河水道、海岸带,以城镇群和各级中心城市为核心,形成大中小城市和小城镇联系密切、布局合理、协调发展的网络化城镇空间体系。

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