胡魁：矿业权价款改革走向何方？

[泊祎回收回收]矿业权价款设定的本意

矿业权价款制度是在特定历史条件下为维护国家作为勘查投资者的权益而建立的。1996年8月29日矿产资源法修改后，1998年国务院发布了3个配套法规(240、241、242号)。国务院240号令《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条，明确定义了探矿权价款，“申请国家出资勘查并已探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款;探矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”国务院241号令《矿产资源开采登记管理办法》第十条，明确定义了采矿权价款，“申请国家出资勘查并已探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款;采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”国务院242号令《探矿权采矿权转让管理办法》第九条规定，“转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的，必须进行评估。探矿权、采矿权转让的评估工作，由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行;评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。”依据这三个法规，建立了评估师队伍，成立了评估机构，制定了评估规范(先后称为指南、准则)，把探矿权价款和采矿权价款合称为矿业权价款。

法规对矿业权价款的定义必须有3个要件：一是国家出资，二是已探明的矿产地，三是评估确认。对于“国家出资”，1999年财政部、国土资源部联合发文《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知》(财综字〔1999〕183号)进行了明确的界定：“国家出资是指“中央财政和地方财政以地质勘探费、矿产资源补偿费、矿业权使用费和价款收入以及各种基金等安排用于矿产资源勘查、开发的拨款”。对于“探明矿产地”，2000年国土资源部发布的《关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》(国土资发〔2000〕32号)明确了具体要求：“经地质勘查工作发现的具有工业价值或是有进一步工作价值的地段。主要要求：①对矿体分布和埋藏情况有一定的地质调查和必要的工程揭露、控制;②对矿石质量有正规取样化验资料，矿石品位、矿体厚度等指标符合现行矿产工业要求;③矿产地的资源量或储量规模除岩金为1吨以上、砂金为0.5吨以上外，其他矿种要达到现行《矿床工业要求参考手册》小型规模上限的1/2的标准;④资源量或储量地质控制程度为推断的、预测的资源量及以上。”

矿业权价款收缴扩大化

近年来，矿业权价款收缴扩大化的倾向比较普遍，而且愈演愈烈，3个法定要件都被突破：

靠前，不是国家出资也要收缴矿业权价款。有的地方规定企业出资视为国家出资。既有国家出资又有企业出资的矿产地不予分别评估，统统收缴矿业权价款。探矿权人自己投资进行勘查发现矿产地，或采矿权人自己投资增长资源储量，在申请采矿权或采矿权扩界时，一些地方强令矿业权人缴纳价款，否则不予受理。有的地方规定空白地收取价款的较低标准，要求探矿权申请人必须按照每平方千米上万元到数十万元缴纳一定费用后，才可以得到勘查的许可。

第二，超越“已探明的矿产地”收取价款。有的地方只要有国家出资进行过勘查工作，无论是否形成矿产地，在出让探(采)矿权时就要收缴价款。有的地方受理矿业权项目，先责成资料室查阅地质资料，只要做过一点地质工作，即使是公益性小比例尺基础地质工作也列入收缴价款项目。

第三，不经过评估确认。有的地方取消矿业权评估程序，以行政定价方法收取矿业权价款。由于没有形成矿产地，无法按照科学的方法进行评估，只好“拍脑袋”确定价款的底价。

矿业权价款收缴扩大化，无形中加重了探矿权人、采矿权人的负担，打击了地勘单位和社会资金进行矿产地质勘查的积极性，变相出卖矿产资源，助长了地矿财政寅吃卯粮的现象。对矿业权价款的理论混淆与认识模糊，直接导致了矿业权价款评估和收缴的混乱，危及矿业权出让转让制度的正常运行与健康发展，妨害矿产资源耗竭补偿机制的建立与健全。

深层次原因剖析

矿业权价款收缴扩大化明显违背国务院制定的有关行政法规，对矿业权市场建设和矿政管理有种种负面影响，为什么不能得到纠正，反而愈演愈烈呢?伟大的哲学家黑格尔说过：凡是存在的就是合理的。其通俗的解读是：凡是存在的现象都具备所以能够存在的许多必然因素。有必要剖析矿业权价款扩大化的深层次原因。

靠前，矿产资源补偿费制度僵化，矿业权价款异化为补偿费漏失的补救。矿产资源补偿费制度建立于1994年。当时全球性矿业不景气，矿山企业很困难，矿产资源税与矿产资源补偿费同时出台，旨在树立有偿使用资源的观念，初步形成制度，因此费率定得很低。后来矿业形势好转，矿山企业利润增加，本来是应该增加矿产资源补偿费征收额度的，但是由于种种原因，主要是部门、地方利益之争，矿产资源补偿费费率始终调不动，于是各部门、各地方以各种不同的名目向矿山企业追加各种税费。矿业权价款的扩大化补充了资源补偿费征收的漏失。矿业权评估师协会2008年《矿业权价款评估应用指南》扩大了矿业权价款的定义：“矿业权价款，是由矿业权登记管理机关确定使用的特殊概念，现阶段是指国家出资勘查投入的权益价值和国家作为矿产资源所有权人所分享的权益价值。”此种扩大化的定义代表了矿政管理部门的利益。

第二，土地财政前行困难，矿业权价款充当后备梯队。1994年的分税制改革后，中央与地方财权和事权不对称，以及以GDP论英雄的政绩观，促使地方另辟财源，土地财政应运而生。一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。在很多地方，第二财政早已超过靠前财政，形成土地财政依赖症。然而，随着改革的深入，土地财政已经成为可持续发展的障碍，逐步退隐历史舞台。一些地方政府开始寻找新的财源，效仿土地财政的做法，以矿业权价款扩大化制造地矿财政。

第三，招拍挂竞价高企，矿业权评估承受国有资产流失的压力。近年来矿业权招拍挂出让形势发展迅猛，有的地方突破按照风险程度不同规定的三种矿业权出让办法，实行一律招拍挂。通过市场竞价的成交价往往高于评估底价。有的理论认为矿业权价款就是市场认可的价格。然而在矿业形势过热的年代，竞价者出价究竟包含了哪些价值要素，企业和理论界都说不清楚。因此有的评估机构为了避免国有资产流失，采取宁左勿右的态度，评估矿业权价款扩大化。

矿业权价款走到十字路口

一条道路是回归矿业权价款的本源。拨乱反正，正本清源，坚持矿业权价款的法定要件。开展对矿业权价款扩大化问题专项整治，维护国务院作为矿产资源国家所有者代表的行政权威，规范政府行政行为，制止矿业权价款扩张。摒弃各种为矿业权价款扩大化张目的错误理论。切实加强对矿业权评估师协会等中介组织的监管，依法规范其从业行为。

另一条道路是顺应矿业权价款扩大化的现实，修改有关行政法规，把矿业权价款与矿产资源补偿费的功能合并，创新矿产资源有偿使用理论，改革评估与收缴方法，简化矿产资源税费制度，以新的制度设计理顺国家和矿产资源勘查开发各主体之间的利益分配关系。

靠前条道路的理论论述很多，合理合法，但涉及多方既得利益调整，恐怕积重难返。第二条道路则涉及法律法规修改，得与矿产资源税费制度改革与矿产资源权益及其实现方式改革结合起来。做到矿产资源产权明晰、开采收益分配合理、矿业秩序良好、矿业社区和谐，是一项系统工程，也得及早谋划。

纠正各自为政的现状亟待顶层设计

对矿业权价款的性质、评估要领、改革走向存在认识分歧，导致各省区对矿业权价款的把握很不一致。通过省际交流模仿，不同时期又各有变化，走向还不一致，多数在扩大，也有的在收窄。这影响到矿业权出让转让制度的健康发展，是摆在矿政管理面前迫切需要解决的问题之一。无论如何，全国步伐不统一，置国务院三项法规于不顾，任由省区各自为政的现象应当尽快扭转，是修法还是护法，何去何从的方向性问题亟待顶层设计者定夺。