资阳工程拆除浅谈基于违法建设签订的拆除协议之性质与效力

基于违法建设签订的拆除协议之性质与效力

【裁判要旨】

1.行政机关基于行政管理目标就违法建设的拆除与行政相对人达成的协议属于行政协议，若该协议不违反法律行政法规的规定且不具有无效的法定情形应属有效协议，双方应当履行协议约定的义务。

2.行政协议约定行政相对人自行拆除违法建设的期限未届满时，行政机关强制拆除违法建设属于违法，应当承担相应的赔偿责任。

【裁判文书】

四川省乐山市市中区人民法院

行政判决书

(2016)川1102行初234号

原告：李珍明，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住四川省夹江县。

委托代理人：李银刚（李珍明之子）。

被告：夹江县梧凤乡人民政府。住所地：四川省乐山市夹江县梧凤乡黎明村一社。

法定代表人：万雷刚，该乡乡长。

委托代理人：陈建荣。

原告李珍明认为被告夹江县梧凤乡人民政府（简称梧凤乡政府）不履行行政协议一案，于2016年11月3日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年1月5日、2月13日公开开庭审理了本案。原告李珍明及其委托代理人李银刚，被告梧凤乡政府的负责人熊强副乡长及该乡委托代理人陈建荣到庭参加诉讼。诉讼中，本院予准予原、被告双方申请庭外协调三个月，未果。本案现已审理终结。

原告李珍明诉称：原告与被告于2016年9月12日签订的《户外广告拆除协议》（简称《拆除协议》）约定，原告在同月20日前拆除户外立柱广告牌（简称广告牌），被告按广告牌2万元的标准向原告支付补助款共计14万元。但被告却在同月14日将原告的七块广告牌拆除，通知原告不再支付补助款，还将拆除的广告牌材料自行处置。为此，原告起诉到法院，请求判决：1.责令被告履行与原告签订的《拆除协议》；2.责令被告按每个广告牌2万元的标准向原告支付七块广告牌的补助款共计14万元；3.责令被告赔偿原告广告牌拆除后的钢材残值共计96040元；3.本案诉讼费由被告承担。

被告梧凤乡政府辩称：1.被告与原告签订的协议系民事合同，不属于行政案件的受案范围；2.原告在与被告订立合同时，隐瞒设立的广告牌不具有权属证明的事实，故根据《中华人民共和国民法通则》第五十五条、第五十八条的规定，该协议无效；3.原告没有在约定的时间内拆除广告牌，原告违约在先，并且没有按照约定履行验收手续；4.被告拆除的是违法设立的广告牌，无需承担赔偿责任。因此，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

经审理查明：2016年8月30日，夹江县交通运输局、国土资源局、城市管理行政执法局发布《关于清理高速公路沿线户外广告牌的通告》（简称《清理广告牌通告》），要求夹江县行政区域范围内的成乐高速、乐雅高速沿线的户外广告牌业主在同年9月4日前持广告牌、构筑（建）物及土地使用审批文件到所在乡镇人民政府登记。逾期不登记的，将依法予以处理。

同年9月9日，原告发现被告正组织人员拆除其在夹江县梧凤乡红华村五组成乐高速公路附近设立的两块广告牌后，遂拔打110报警。经接警人员协调，梧凤乡政府作为甲方与作为乙方的李珍明于同年9月12日签订的《拆除协议》约定：1.由乙方在2016年9月12至9月20日期间自行拆除其设立的八块广告牌。2.乙方在拆除过程中，因广告牌倒下碾压的青苗（包括树林），70㎡内按统一要求进行补助，超出损坏面积由乙方负责按标准进行赔付。3.乙方负责对广告牌占用的农户土地进行复耕，若农户自行复耕，费用由乙方支付。4.乙方拆除广告牌后，与农户完善所有经济上的手续且无任何纠纷后，交甲方验收。乙方需向甲方提供拆除前、后的相片，并做好相关资料。验收合格后由甲方支付乙方拆除费用，费用标准按县上统一标准支付。

同年9月14日，被告再次组织人员拆除了按协议约定，应由原告自行拆除的五块广告牌。广告牌拆除后其遗留的废钢材等残值去向不明。嗣后，原告要求被告履行协议，按标准给予原告补偿并要求被告返还广告牌废钢材残值，被告予以拒绝。

第二次庭审中原、被告一致确认：1.协议约定的每块广告牌拆除补助款为2万元；2.七块广告牌废钢材残值共计96040元；3.拆除的广告牌废钢材残值应归原告所有；4.原告设立的七块广告牌没有取得土地使用权等批准手续；5.原告只主张《拆除协议》项下七块广告牌的相关权益。

认定上述事实有在举证期限内原告提交的《拆除协议》《照片》《通话清单》《废旧回收门市过磅单》等证据；被告提交的《清理广告牌通告》；本院调取的夹江县公安局三洞派出所出具《情况说明》《接（报）处警登记表》《关于2016年9月9日我所处置李珍明报警称其广告牌被强拆的情况说明》以及当事人法庭陈述等证据。

综合原、被告的诉辩意见，本院认为本案的焦点为：一是《拆除协议》的性质问题；二是《拆除协议》的效力问题；三是被告是否违约及违约责任问题。

（一）关于《拆除协议》的性质问题

本院认为，被告根据夹江县交通运输局等部门发布的《清理广告牌通告》的要求，为了解决原告在其辖区内设立的广告牌拆除问题，围绕已经由被告拆除的两块广告牌发生的行政争议和尚未拆除的广告牌等事项，与原告协商后达成关于拆除广告牌的《拆除协议》，确定原告与被告之间涉及行政管理上的权利和义务。被告的该行为具有行政管理目标性质，并非是建立在平等主体之间就民事权利和义务达成的协议。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一项关于“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”的规定，原、被告签订的《拆除协议》属于行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。故，对被告提出《拆除协议》属于民事合同，不属于行政诉讼受案范围的主张本院依法不予支持。

（二）关于《拆除协议》的效力问题

本院认为，原、被告经协商一致，就行政争议自愿签订的《拆除协议》，意思表示真实，不违反法律、行政法规的效力性强制规定，并且即使原告设立的广告牌没有经规划、土地等相关部门批准，但对于被告采取与原告协商，以约定的方式解决原告设立广告牌的遗留问题，也不违反法律、法规的规定。因此，《拆除协议》合法有效。

对于被告提出原告隐瞒其设立的广告牌不具有权属证明，《拆除协议》无效的主张，本院认为，被告提交的《清理广告牌通告》中已经明确要求辖区内的广告牌业主在规定的时间内就所持的广告牌、构（建）筑物及土地使用审批文件到所在乡镇人民政府登记。这就是说，被告在与原告签订《拆除协议》时是知道原告应当向其提交广告牌登记涉及的相关文件，但被告不但没有向本院提交原告应当向其提交的相关登记文件，而且没有证据证明被告是按照《清理广告牌通告》的要求，履行对原告设立广告牌的登记义务。据此可以认定，原告并不存在隐瞒其设立的广告牌是否不具有权属证明的事实，没有《中华人民共和国民法通则》第五十五条、第五十八条规定无效合同的情形。故，对被告的该主张本院依法不予支持。

（三）关于被告是否违约及责任问题

本院认为，根据《拆除协议》约定，原告履行拆除五块广告牌的时间为2016年9月12日至9月20日，但被告在原告履行拆除期限届满前，未经原告同意，且是在没有强制拆除法律依据，没有按照《中华人民共和国行政强制法》相关程序规定情况下，于同年9月14日将五块广告牌予以拆除，并且没有妥善保管被拆除的广告牌的残留物，导致原本应当由原告履行的义务因被告违法强制拆除而不能履行，七块广告牌残留物不知去向的后果。鉴于《拆除协议》约定拆除的广告牌已经实际由被告违法拆除，原告无需再履行协议约定的拆除广告牌义务，并且原告不可能按照《拆除协议》约定履行因系被告违法拆除广告牌导致的相关验收合格义务。据此，被告拒绝依照《拆除协议》支付广告牌拆除补助费用和赔偿广告牌残留物损失的理由不成立，其行为构成违约，应当承担违约责任。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款关于“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”的规定，被告应当依据《拆除协议》约定，按照每块广告牌拆除补助款2万元的标准，履行补偿原告七块广告牌损失14万元的义务，并且还应当按照七块广告牌残留值损失96040元，赔偿因原告无法取得七块广告牌残留物残值造成的损失。

特别需要指出的是，本案在第一次庭审中，被告矢口否认拆除过原告的广告牌。后经本院调取相应证据，在第二次庭审中被告才承认实施过拆除原告广告牌的行为，但明确表示不再履行《拆除协议》确定的给付义务。被告的该行为属于违反诚实信用原则，妨害行政诉讼和影响行政机关形象的行为。

综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款关于“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决如下：

一、被告夹江县梧凤乡人民政府于本判决生效之日起六十日内向原告李珍明支付广告牌拆除款14万元；

二、被告夹江县梧凤乡人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿原告李珍明广告牌残值损失96040元。

如果未按照本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费4840元，由被告夹江县梧凤乡人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。