智能建筑领域制定国家标准的程序正义

本文研究了国家标准制定编写的体制机制。提出了编制技术标准的主体是NGO(非政府组织)。分析了由行政指定营利组织(企业)编制国标的弊端。阐明了国家标准的性质定位与公正理念。

社会主义市场经济是法治经济,也是公正经济。市场经济的公正是市场经济的生命线,缺失公正底线的市场经济就丧失了生命力。市场经济中编制技术标准,理应倡导公平、公正、公开的竞争发展环境。然而事实上,国内在智能建筑领域制度国家标准(GB)中,由于编制主体错位,指导理念模糊,实践程序扭曲,必然导致了标准品质不高,技术要素不足,基本概念紊乱,公信力不到位,不符合技术标准本身发展机制规律。这对我国智能建筑领域的健康、持续、深入发展很不利,不应再继续视而不见,有必要引起业界公众关注,亟需予以厘清标本兼治。

一、组织制定技术标准的主体是NGO(非政府组织),而不是GO(政府组织)。

政府组织(GO)是批准国家标准的主体,而不是制定标准的主体。比如美国国家标准局(ANSI)相当于中国国家标准化管理委员会,是审批国家标准的政府组织(GO)。

在完全正常的市场经济社会里,技术标准基本上都是由非政府组织(NGO)即由各个相关技术专业的学会或工程师协会(如IEEE、EIA、TIA、ASHRAE以及IEC、ITU等等)来组织主导编制相应行专业技术标准,再推荐提请国家政府主管标准的部门批准为国家标准。比如,智能建筑领域着名的BACnet协议(楼宇自动控制网络通信协议)标准,首先由美国采暖制冷和空调工程师协会(ASHRAE)于1995年6月发布,同年年底被批准为美国国家标准(ANSI/ASHRAE135-1995)。又于2003年1月被国际标准化组织(ISO)批准为正式国际标准(ISO16484-5)。

业界各个相关技术专业的学会或协会均属于中立、中性、非营利NGO,它凝聚集合了大批相关专业方面的人才资源,熟悉专业技术业务,相对比政府组织(GO)来制定编写标准,更的效率、成本更低、更有专业权威性、标准的技术质量更高。这已成为当今世界各国编制技术标准的公认通行模式。同时,各个有关相关专业的学会或协会也都可以在制定技术标准中平等博弈。

政府组织(GO)只宜担当审批标准的“裁判员”角色,不能既当裁判员又当教练员,而且也当不好教练员。因为政府组织(GO)不是专业组织,技术规律不可以用行政手段来规范。在社会主义市场经济中,政府仅仅是市场规则的制定者及“守夜人”,而不是市场运作的当事人。制定技术标准不可以搞行政垄断。行政垄断容易引发腐败,它使本应有的利益分配格局遭破坏,对行业技术的发展造成很大危害,竞争效率低下,妨碍市场技术创新竞争。

近年正在编制出台的中国国家标准《建筑及住宅社区数字化技术应用》的体制中,申请单位是政府组织(GO);审批单位是GO;起草单位也是GO;甚至连支持单位还是清一色GO;完全由各个GO包揽制标全部。国内各个有关相关专业NGO均无一席之地,很不正常。这也反映了当前政府机构庞大、政事不分、人浮于事,必然要大量挤占本应由NGO担当的市场经济社会角色,新一轮政府机构精减、结构调整已刻不容缓。为了实践科学发展观,构建社会主义和谐社会,也需要GO与NGO和谐地各就其位各司其职,既不可缺位更不可错位、越位,否则和谐社会就建立不起来。

二、编写起草技术标准的主体是人(专家学者),而不是单位(公司企业)。

在市场经济里,人是有独立的法律地位不属于单位,人是专业技术知识的载体。编写起草技术标准需要的是人(专家学者)的深厚专业知识实践积累,而不是单位(公司企业)的资金或品牌。在市场经济竞争中,作为知识载体的人是相对稳定的要素,而单位(公司企业)是最不稳定的,经常随时有可能倒闭、破产、兼并或撤消,平均寿命很短。

因此,特别在工程建设领域,WTO规则是用个人执业资格制度来替代企业单位资质管理。也就是说,在完全市场经济准入中,是不要单位资质而要求个人执业资格。个人执业资格工程师签字对建设工程质量终身负责,企业单位不可能对工程负责到底。所以,由公司企业单位为主体来主编、参编国家标准,不具有可持续发展长效性,不符合科学发展观。编写起草标准的主体应“以人为本”。

成熟市场经济社会实践已表明,由相关技术专业的学会或协会主导组织编写制定的技术标准,编写起草人员队伍相对稳定固定,可挑选业界有公信力的真正合格专家学者构成(其中也包括有在公司企业供职的技术专家)。出台技术标准具有整套长效机制规范,每年都能及时更新、修改、增补,使标准的技术水平可持续发展提高。

例如,由美国ASHRAE协会编制的BACnet协议标准,自发布以来,每年都有更新增补。而且在美国国家标准BACnet协议(ANSI/ASHRAE135-1995标准)的正式文本里,只列出参与编写起草成员的专家学者名单,而没有任何一家参与市场竞争公司企业单位署名。在公司企业中任职的技术专家只能以专家个人身份参与标准编写,而不可代表所供职公司企业的利益。同时,被批准为国家标准的技术标准必须是非营利的,市场使用也是透明的、无专利费的。

三、行政指定企业单位主编、参编“国家标准”模式的弊端。

我国智能建筑领域已经正式出台的国家标准(GB),都是实行的是由政府职能主管部门发文行政许可指定若干家公司企业单位为主体,来主编、参编相关的国家标准的模式。这种编制国标模式是沿袭计划经济体制机制的惯性作法,一开始就受到业界广大专家的质疑,违背了社会主义市场经济的公平法则。在实践中也早已暴露出诸多弊端:

1、自1998年实行智能建筑市场准入制度以来,已有上千家公司企业获得政府颁发的“建筑智能化专项资质证书”进入智能建筑市场,都处于同一的市场竞争起跑线。然而,由行政指定许可的只是少数公司企业可能主、参编国标,而绝大多数公司企业未能得到行政许可,这就导致了已经准入市场的公司企业中市场竞争起点不公。而且,有的国标参编企业利用在国标文本中所具有的参编权署名优势地位,在市场招标竞争中,以参编单位优势打挤压竞标中的竞争对手,导致行政许可造成投标竞标中的不平等地位,这是对广大未参编国标企业的不公允。

2、政府行政许可指定少数企业主、参编国家标准单位的行为本身,就有悖于现行的国家《行政许可法》的精神。况且,每家参编企业需要缴纳数万元参编费,既未有听证会又未经价格质询审议属滥收费,也不符合国家《行政许可法》。

3、企业追求利益最大化是营利组织(PO)的本性。由企业来主编国标不可能如同非营利组织NGO(专业学会或协会)那样,站在中性中立的地位,公正透明地、客观广泛地收集听取意见。有的主编企业为了本企业利益把持国标文本定稿执笔权,不可能采纳不利于本企业利益的意见,致使标准文本品质不高,技术要素不到位。比如,智能建造的智能化离不开软件,软件是智能化的灵魂,没有软件的标准就妄谈智能化系统集成。然而在已经出台的国标中,软件规范的缺失或不足,已是有目共睹的现实。

4、根据什么来选择指定参编企业单位?令业界众多专家匪夷所思的事实是:在制定国家标准《智能建筑工程质量验收规范》立项成立标准编写组时,当时(2001年初)共有18家单位被指定为主、参编单位,其中有三家(北京、武汉、广州各有一家)参编单位当时是还没有获得“建筑智能化专项资质证”。据查实,当时这三家参编单位连“子系统集成商”资质证尚未获准。也就是说,尚未获准进入智能建筑市场资格的公司企业,却有资格参加国家级标准的编制,这对其他千百家已获准进入智能建筑市场的公司企业,是极大的不公正。由主管部门“操盘手”的利益取向暗箱操作指定参编单位,必然会扩大权钱交易的寻租空间。

5、在市场经济转型时期呈现社会利益主体多元化,由于利益驱动存在部门利益共同体(如部门地下小金库等),政府权力极易异化到部门,扭曲成政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径行政许可化。政府个别部门以法规红头文件形式自我授权,使政府权力是部门的,部门和权力是利益共同体的。对这种违纪违规行为,由于既有相关利益共同体往往都使大事化小、不了了之,对敢于监督提出质疑的专家排挤封杀出局。由于权力体外监督制衡机制的缺位,再加上历来官场潜规则:同僚相护、互不得罪。

问责追究机制的失灵,使得违纪违规的风险成本极低,近乎零风险,导致违纪违规无所顾忌、屡见不鲜、习以为常。这与党中央提出的“立党为公、执政为民”,“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”,“有权必有责、用权受监督”的执政理念南辕北辙。这种软政权化现象,严重削弱党在建设领域的执政能力。当前,地方、部门利益保护主义已成为干扰落实党的十六大政治路线,实现全面建设小康社会的严重障碍。媒体坡露公众知情权是最好的防腐剂。

四、国家标准的定位与正义底线

美国是市场经济发展较久的国家,提升批准为国家标准的技术标准并不很多。大量更多运行的或起作用的是行业标准、企业标准、工业标准或公认的事实标准等并存。在完全成熟市场经济里,技术标准体系是多元化的、多层次的、多方位的,不是国家标准“一枝独放”。也并不是任何技术标准都可以提升为国家级标准。值得上升为国家标准的是带有方向性、引导性、全局性的重大技术平台专业性问题(如BACnet协议标准)。也不是为了监管市场用编制国家标准来统一管制别的标准。国家标准不宜过滥。不要把国家标准与行业标准、工业标准、企业标准混为一谈。要区分好、协调好、运用好国家标准与行业标准、工业标准等各自作用的定位。科学技术发展有其自身的专业规律性,不可能用国家标准来统一管制技术市场。社会主义市场经济中,制定技术标准应该有准确定位理念。

国家标准(GB)有别于其它标准的是国家社会公共服务产品。其性质定位应是中立中性非营利原则。制定标准的程序公正是编写标准的必要前提。因此,国家标准具有正义底线:

1、在国家标准正式文本平台上,不允许客观上为任何营利组织(公司企业)冠名提高知名度作广告。比如在BACnet协议标准文本里就没有任何企业署名。

2、业界公认的优秀先进技术不是都可以批准为国家标准。比如:BACnet协议与LonTalk协议两者都是当前业界公认的优秀开放式先进技术。但前者是非营利的、透明的,而后者是美国的Echelon公司专利的营利性技术标准。所以只有前者被批准上升为美国国家标准,后者只能成为工业标准。

3、实力强、占市场很大份额的技术不一定就应批准为国家标准。比如,美国Microsoft公司的Windows系列操作系统占有IT市场绝对大份额,但至今仍不是美国国家标准。因其属营利性技术标准,使用是要付费的,除非放弃收费。

总之,国家标准出台不可去强化企业多牟取利润,不可强化企业技术市场垄断,不可由国家公权力助长市场竞争不公。因此,由营利组织即公司企业署名编制的技术标准不宜批准为国家标准。然而,回顾我国智能建筑领域已经出台的国家标准,几乎均有营利组织交费参编冠名,很不健康。

五、结束语

没有程序正义就不可能有实体正义。正义是公信力的基础,公信力又是推荐性技术标准问津率的前提。智能建筑领域制定编写国家标准的主体错位越位,必然导致技术标准品质的事倍功半。特别是有些推荐性国家标准(GB/T)的公信力缺失或不足,就很难被广大市场主体由衷乐意采信,而使GB/T虚设流于形式。GB/T也就只能充当主管部门官员的政绩标准,参编单位企业的知名度形象标准。因此,要构建和谐社会落实政府职能转变,就必须充分发挥NGO在市场经济社会中的作用,回归本应由NGO担当而被GO所挤占的社会角色。正如温家宝总理所说:“今年是政府职能转变改革的攻坚年”。智能建筑领域国家标准制定体制机制的改革,势在必行。

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