大型建设项目的代建制管理模式

2002年2月建设部在南宁召开关于建筑市场整顿规范会议,各方面专家认为我国政府投资工程管理方式最大的问题是投、建、管、用交叉,混为一体,缺乏相互之间的制约机制。新的思路是,按照“建管分离”和专业化管理的原则,确立责任主体。既可以由政府设立专门机构如工务局,直接组织政府工程的实施;也可以组建项目管理公司等,实行代建制。之后,许多城市纷纷试行建设项目的代建制管理模式。然而,我国的项目管理研究起步较晚,实践中的管理模式也比较单一,对代建制的研究更少。结合上海轨道交通M3北延伸工程(以下简称M3)试行代建制管理模式的初步经验,对代建制管理进行较深入的探讨。

大型建设项目的代建制管理模式

1我国大型建设项目的传统管理模式

大型建设项目具有规模浩大、系统性强、技术复杂、专业多且专业化程度高、投资大、工期长等特征;同时,项目建设多,如M3的相关单位多达15个,加上军队、机关、企事业单位和居住用房的拆迁,需要大量的外部协调工作。对于国家或地方政府,大型建设项目往往是重点工程,项目建设与政治的关联度较大。因此,在我国以往的大型项目的建设中,传统做法是建立工程项目指挥部,作为政府的项目业主,负责对项目的全过程管理。

指挥部管理模式对项目建设的最大贡献在于降低了工程协调难度,缩短了项目前期时间,对保证项目建设工期起了巨大的推动作用;且在调动地方的人力资源服务重点项目、保证工程质量等方面,也起到了重要作用。然而,指挥部模式存在多种弊端:1)管理成本太高,包括交易成本和内部组织成本。由于指挥部是临时成立的,所以对建筑市场和参与各方,如设计、施工、材料供应单位了解不多,对基建程序不够熟悉,所以指挥部的运行过程就是项目管理的熟悉过程,逐渐形成独特的管理模式,在收集信息、签订合同以及监督合同执行等方面的交易成本很高;另一方面,指挥部的人员都是从各单位转调或从社会上招聘的,人员素质往往达不到高水平工程管理的要求,并且由于人员相互之间没有配合,指挥部人员需要磨合的过程,并且工程结束后,需要安置指挥部人员的工作,又需要大量的成本,所以内部的组织成本很高。传统指挥部的人员基数大,如宝钢一期指挥部人员超过1000人,浦东国际机场高峰人员近200人(不包括各专业分指挥部人员)1〕,因此指挥部模式的管理成本很高。2)责任不明确。指挥部的领导小组往往是由政府领导兼任的,不是真正的项目管理人,有关项目的信息都是从汇报中得到,这样,领导对项目无法控制,也无法对项目进行负责,而现场管理人员不是组织上的责任人,也不需要对工程负责,最终没人对项目负责。3)指挥部对项目的主动管理较少。由于人员是临时组成的,对工程技术和系统没有充分的了解,所以无法对项目设计进行优化,指挥部与设计、施工单位存在明显的信息不对称,只能被动监督。指挥部模式是计划经济的产物,在计划经济时期,建设项目是为了满足国民生产的基本需要,项目建设的最终目标是满足综合功能,即质量要求,而项目投资和工期往往突破预定目标。在这种大环境下,指挥部的主要职能是按照设计图纸组织施工,将图纸的内容变成现实产品,而缺少投资和进度控制的压力和动力。

2国外项目管理模式分析

项目管理模式与一个国家的经济体制、建筑市场化率和投融资主体密不可分。经济发达国家的私有化程度较高,建设项目包括许多大型项目是由私人作为投资主体,并且建筑业的市场化程度较高,如市场化率较低的日本也达到80%。加之发达国家建筑市场中的中介机构非常完善和成熟,专业咨询服务多、内容很细、信用好;建筑业的工程保险、担保体系非常健全。在这种市场环境下,业主的投资和质量目标的风险大大降低,业主在不同的工程阶段委托不同的专业项目管理公司协助自己做好项目管理,形成项目一体化管理。因此,国外对项目管理模式的研究主要从项目的承发包出发,发展不同的管理模式,以改善项目的质量、投资和进度目标;总体来说国外的业主项目管理普遍采用“他人控制”原则,业主的项目管理组织是弱势引导,而国内的业主项目管理组织却是采用强势控制,至少从业主心理上来说是这样的。

在美国,直至二十世纪60年代,项目建设管理模式比较单一,即采用传统的设计-招投标-施工(DBB,Design-Bid-Build)方式,“随着70年代初项目造价增加和工程延期越来越频繁,迫切需要采用新型的承发包模式和技术加强项目的全过程管理”〔2〕,各种项目管理模式应运而生并迅速被社会接受。目前,主要的承发包模式有建设管理(CM,ConstructionManagement)、项目总承包(DB,Design-Build)、和DBB三种模式.。

DBB模式:是专业化分工的产物,业主分别与设计和施工承包商签订合同(图1),建设程序采用设计全部完成后,进行招投标,然后进入施工,各阶段相互搭接安排紧凑,便于质量控制,但建设周期长、设计可施工性差、早期无法确定工程造价、组织管理风险大是该模式固有的缺点。

CM模式:CM模式首次在1966年应用于世界贸易中心建设(Scott,1986)。该模式分为agencyCM和at-riskCM两种方式,前者是业主分别与设计、施工承包商和专业管理公司签订合同(图2),专业管理公司协助业主进行设计优化和施工管理,不对投资负责;后者的不同之处在于专业管理公司需要对施工的最大保证费用(GMP,GuaranteedMaximumPrice)负责,并承担风险。CM是基于快速路径法(FastTrack),通过设计与施工的充分搭接,在生产组织方式实现有条件的“边设计、边施工”,缩短建设周期。对工程造价的降低也有一定的促进作用,统计资料显示,CM比DBB加快施工进度达6%,加快招投标进度达13%,降低造价达15%。

DB模式:起源于60年代,业主与设计和施工的联合体签订合同(图3)。DB的出发点在于促进设计和施工的早期结合,提高设计的可施工性,有利于降低工程造价和缩短工程进度。统计资料显示,DB比DBB加快施工进度达12%,加快招投标进度达33%,降低造价达6%;DB比CM加快施工进度达7%,加快招投标进度达23%,降低造价达45%。

根据国外对以上三种管理模式的应用实践,大中型项目采用CM模式和DB模式较多,而小型项目采用DBB模式较多,但不能说三种模式中哪一种占绝对优势,需要结合项目业主情况、项目及环境情况和项目目标要求,选择合适的管理模式。CM模式和DB模式都需要有丰富项目管理经验的公司负责项目管理,CM模式的管理者一般由设计公司转变而来,而DB模式的管理者一般由承包商负责项目管理工作。

3大型建设项目的代建制管理模式

随着生产力的发展,用于项目建设的国有资产要求恢复资本职能,要求项目投资实现最大收益,要求项目以更少的投资、更短的工期、更大的功能满足为目标。而由于指挥部自身的固有缺陷,很难实现上述要求,因此迫切需要探索一种符合中国国情的建设管理模式,以改变现有的建设管理落后局面。

由于我国一直以来形成的强势业主的历史和现实情况,如以前每个单位都有基建处这一职能部门,在全国各行业形成“大而全、小而全”的局面,项目建设都由业主负责总体管理。导致的直接结果是,设计和施工是为业主打工,设计与施工联系很少,出现设计者不懂施工,施工者只管按图施工,而两者都缺乏全局项目管理的能力,或项目咨询的能力;另一方面,导致我国建筑市场的参与者都是分散的实体,没有综合管理实体,市场内容单调,反过来说,为做好大型建设项目的管理,我国仍需要强势业主。这种国情不同于国外的建筑市场,国外的各种管理模式并没有相应的国内市场环境,因此,探索强势业主的新型管理模式是我国项目管理改革的一种可选择方向。代建制就是适应这种要求的一种管理模式。

3.1代建制的含义

代建制意为代理建设制式,即由具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使业主的项目管理任务的一种制度形式。项目管理是融合工程技术、经济、法律、管理的综合性工作,业主不具有相应的综合知识,因此与设计、承包商之间存在明显的信息不对称,若由专业项目管理公司代理业主,就是采用“他人控制”原则,利于提高管理绩效。

3.2代建人与业主的权利划分

国内代建制在上海市首先被采用,是基于建设体制中的投资、建设、运营和监管“四分开”的思想提出的,也是国有资产管理的改革方向。作为项目管理者的代建人,与作为投资主体的业主分离,业主负责投融资,代建人负责建设管理。为保证责权利统一,业主和代建人必须进行权利划分,使各方的激励与约束相统一。从资产所有权看,业主具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权,在代建制模式中,需要将业主的部分权利转移到代建人,即将资产的控制权从所有权中分离,由代建人控制资产的转化,使建设项目形成新的产权结构,即代建人具有与

3.2代建人的工作内容

代建人是业主的代理人,但不能代替业主,代建人不对投资收益负责,即代建人不承担项目的开发管理(DevelopmentManagement),因为代建人是专业的建设管理者。笔者认为,代建人应当在业主确定投资对象后,才能参与管理,即从项目建议书审批通过后,介入项目管理。代建人从项目可行性研究开始,进行项目方案优化、设计优化和管理、设计、施工招投标、合同管理、施工管理、组织验收和保修等工程内容,所有阶段的工程管理都包括质量、投资、进度控制,同时,应完成项目的各种审批、项目内外部协调以及项目核心技术的研究和知识产权保护。为保证代建人的正常工作,业主的关键工作是保证项目资金到位;同时,为了保证项目目标实现,必须制定一套适用的委托-代理合同,以及建立对代建人的评价体系(也可由行业协会监督)。

3.3代建制的项目组织结构

结合笔者参与上海轨道交通M3北延伸工程的代建制管理实践,根据我国现阶段设计管理薄弱的实际情况,提出图4所示的项目组织结构。

由于设计阶段是控制项目投资的关键,也是项目功能优化组合的关键,而大型建设项目技术复杂,需要进行专业化管理。目前国内几乎没有实行业主方设计管理,设计往往是以规范、惯例为本,而不是“以人为本”,导致项目建成后才发现许多不尽人意之处;同时,由于施工期间的设计变更严重影响了工程投资的控制,所以,能否做好设计管理是能否更好地实现项目目标的关键,也是代建制模式能否推广应用的关键。如果代建人具有设计总体管理能力,则项目管理的绩效是最高的,然而国内代建人更多的是具有丰富的项目管理经验和宏观控制能力,所以在代建人培育期间,需要技术和管理能力较强的设计院协助代建人做好设计管理。总体设计院不承担专业设计任务,负责制定项目设计标准、划分设计界面、协调设计界面、控制关键技术方案等工作(在实践中,总体设计院所起作用较少,需要代建人实施);而代建人则从设计功能组合、设计的可施工性等方面优化设计,使设计满足业主意图。总体设计院受代建人的控制和管理。

建设监理也是协助业主做好项目管理工作,理论上能与业主配合做好项目管理工作。然而,监理单位没有资金的控制权,权责存在明显的不对称,很难在项目管理中具有主动权。在十多年的工程实践中,监理的地位逐渐弱化,主要职能是施工质量监理,并逐渐定型。由于代建制模式的管理阶段前移,如果仍投入大量资源管理施工质量,会无形中产生管理中心的转移,很可能会又一次陷入监理的尴尬。因此,施工管理需要施工监理的协助,施工监理着重施工质量管理,代建人着重界面协调、投资和进度控制。

投资是业主最终目标,建设项目的质量有总体设计院和施工监理协助代建人管理,进度控制效果是直观的,而工程各阶段的投资组合是否合理、投资使用是否合理等问题,需要进行动态控制,为保证业主利益,业主可以聘请投资咨询机构以独立、平行的方式对投资进行监管。

4工程实例

上海轨道交通M3北延伸工程全长13.3km,南起江湾镇车站,北至铁力路站并延伸至宝山车辆段,全线有8座车站,总投资24亿元(不包括拆迁费用)。由上海市政府和宝山区政府共同投资,采用代建制管理模式。目前工程已经开始施工。

代建人在工程预可行性研究后介入项目,代建人根据上海市轨道交通规划和本工程实际情况,提出以下主要优化措施:1)车站类型由“1侧7岛”改为“2岛6侧”,消除大部分车站的“喇叭口”,减少用地7333m2、减少拆迁25780m2,共减少投资10100万元;2)车站形式由“一站一景”改为“一线一景”,提出模块化设计理念,大大加快了设计进度,并大幅度降低车站造价;3)充分利用轨道网络,综合利用M3、M4的车辆基地,提出“一段两场”的形式,减少用地10000m2、减少车库面积9500m2,减少铺轨2.7km,节省投资2600万元;4)优化车站功能,对车站的站台长度、设备用房和生活用房的面积进行调研确定并大大减少各种房屋面积,减少土地占用,并优化车站平面布置。总计各专业优化内容共27项,节省投资17460万元。在区间土建和车站的施工招标中,采用浦东机场和上海磁浮工程招投标的经验积累,利用有效的招投标办法,适度提高承包商的进入壁垒,让有能力的参进入。招投标进展顺利,没有投标人提出异议,中标价比预算价减少8000多万元。

从以上分析可知,我国大型建设项目的管理体制仍有很大的改革余地,而发达国家的主要管理模式并不适合我国目前的国情,大型建设项目管理需要探索一种新型的管理模式。从代建制理论的初步分析和试行代建制项目的效果看,代建制是我国大型建设项目管理改革的一种可选择的模式。

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