工程采购制度改革的探讨

国际惯例将建筑市场双方称为“业主”和“承建商”，而国内习惯称为“发包人”和“承包人”。工程承包是计划经济时代“包工不包料”和“包工包料”形成的传统观念。在市场经济中，建筑市场双方是商品交易关系，建设工程是按图订造的商品，工程招标是一种采购行为。

按国际惯例，工程采购对象是“工程产品及技术服务”（作者称为“工程商品”）。工程产品不仅指建设工程，还包括门窗、梁柱、设备等建设工程的零部件产品。建设工程普遍具有单件性，难以比较造价和建立商品市场，而建设工程的零部件产品可以比较价格和建立商品市场。例如，大厦之间难以比较造价，但其中的门窗可以比较价格。工程商品采购就是：将建设工程人为肢解成可以比较价格、预测价格、控制价格的各种工程商品（包括门窗等工程产品和临时设施等技术服务），列出清单进行采购。只要控制住这些工程商品的价格，也就控制住了工程造价。工程商品是在现场定位生产、不能在空间移动和流通的“不完全商品”，由于生产风险较大，因此设立了独特的工程索赔制度。工程商品采购是大宗巨额商品采购，由于“一对一”直接采购无法合理确定商品价格，因此必须招标采购，起码也要“货比三家”（议标）采购。

国内工程采购对象是施工工艺，工程合同称为“施工合同”。施工工艺是指定了生产方法的施工技术服务，例如，挖土工艺要表达为“人工挖土”、“挖土机挖土”等，其中“人工挖土”的投标竞争是生产成本的狭义竞争，拥有挖土机的投标人并没有竞争优势。工程商品一般不指定生产方法，例如，技术服务项目“挖土方”已经包括挖土、运土、填土等全部施工流程及费用，“挖土方”的投标竞争是施工方案、施工技术、施工装备的优胜劣汰的广义竞争。

施工工艺采购指：将建设工程肢解成各种施工工艺项目进行采购；或者，将建设工程视为一件产品进行采购，以施工工艺计算造价。对于技术难度大、生产风险高、生产成本难以预测和控制的特殊工程，施工工艺采购具有相对合理性。但是，对于技术已经成熟、生产成本可以预测和控制的产品，应该建立产品市场，而不是工艺市场。比方说，到市场应该采购青菜、萝卜，而不能采购“人工栽萝卜苗”之类的种菜工艺，也不能用种菜工艺计算蔬菜的市场价格。

工程商品采购是使用功能（使用价值）采购，而施工工艺采购是生产方法采购。工程商品项目原则上按使用功能划分，而施工工艺项目原则上按计件工资项目划分。工程商品的价格和工程量与生产方法无关，承建商承包生产出工程商品，仅当发生业主风险等情况时才可以提出索赔。施工工艺的价格和工程量与生产方法有关，承包人是承包指定生产方法的生产价格，只要实际生产方法与合同不相同，就可以要求按实结算。对生产商来说，采用不同方法生产同一商品，工作内容、工作量和生产成本当然各不相同。对市场来说，如果采购对象的价格或数量会无端地随生产商的生产方法变化而变化，这是有违市场规则的怪异现象。施工工艺采购的致命缺陷就是没有真正意义上的承包人和承包机制。

工程商品及其工程量由设计图纸决定，与人的主观意志及施工方案无关，而且无须现场签证。国外造价专业人员称为“测量师”，而测量就是忠实反映客观事物。例如，设计图纸上并没有“人工挖土”之类的内容，测量师只能如实列出技术服务项目“挖土方”进行招标。

施工工艺及其工程量由设计图纸和施工方案决定。国内造价工程师要根据设计图纸和有关资料设计一个施工方案，才能编制出施工工艺清单或标底，例如土方工程，造价工程师需要设计出挖土、运土、填土的施工方案和具体生产方法。令人困惑的是：造价工程师不是施工工程师，并不具备设计施工方案的技术素质和职业权力，造价咨询权也不可能延伸为工艺决定权。必须指出：工程招投标、工程监理、造价咨询都是工程商品采购的制度，移植到施工工艺采购中可能存在一些问题。例如，国际惯例是列出工程商品清单进行招标，如果模仿国际惯例列出“人工挖土”之类的施工工艺清单进行招标，就剥夺了投标人的生产自主权利。

施工工艺是承包人的风险责任和生产自主权利，而不是发包人的责任和权利，施工工艺采购导致双方责权发生严重混乱和冲突。例如，如果列出“汽车运土10公里”进行招标，但发包人自己找不到10公里距离的弃土地点，或者找到的地点不能容纳全部弃土，承包人就可以行使生产自主权提出运输距离尽可能远（而不是尽可能近）的弃土地点，要求进行按实结算。再例如，“墙面乳胶漆”是一种工程产品，在招标文件中可以规定“刷乳胶漆不少于2遍”；而“墙面刷2遍乳胶漆”是一种施工工艺，并且不存在刷乳胶漆遍数的对应质量验收标准。

在施工工艺采购中，工程造价取决于施工方案，而施工方案是人的主观意志产物，具有多样性和经济合理性。社会利益要求优化施工方案，但是，优化施工方案将减少利润，因此，承包人反而会劣化施工方案，提高工程造价，从而增加利润。建设过程就如同一场“造价拔河”比赛，工程造价象弹簧（作者称为“造价弹簧”）那样伸缩变化。一方利用施工工艺采购权“强买”价廉物美的施工方案，压迫造价弹簧；另一方利用生产自主权“强卖”利润最大化的施工方案，拉伸造价弹簧。拉压造价弹簧的角力活动越激烈，市场就越混乱，社会内耗就越大，也就越难保证建设工程的质量、工期和投资效益，最终结局往往是双方两败俱伤。

在计划经济时代，国家是唯一的投资人，为了最大限度利用国家投资，工程造价是没有利税的成本价格（直到1980年，工程造价才陆续增加了利润等项目）。施工企业没有利润就不可能承担经济风险，国家只能采用施工工艺采购、按实结算等制度。在最高目标“为国家建设作无私贡献”的鼓舞下，施工企业会努力优化施工方案，降低工程造价，节省国家基建投资。因此，施工工艺采购制度具有时代合理性，并且作出了历史性贡献。改革开放后，投资主体已经多元化，企业最高目标也变成了“利润最大化”，在这种情况下，“皮之不存，毛将焉附”？

作者认为：工程采购制度取决于国家经济体制。我国主流建筑市场应该是工程商品市场，而不应该是施工工艺（施工技术服务）市场。工程采购制度决定了建筑市场的性质和有关制度。建国初期从前苏联引进、沿用至今的施工工艺采购制度已经不适应我国先进生产力的发展和市场经济改革的需要，应该尽早下决心改革，否则，建筑市场的许多改革都只能治标不治本，甚至事与愿违。轨道不同，如何与国际惯例接轨？