工程无标底招标管理模式的实践与探索

近年来，与工程有关的腐败问题越来越突出，一些地方频频出现“豆腐渣工程”，不仅给国民经济和人民生命财产带来难以估量的损失，也从一个侧面印证了工程项目中腐败问题的严重性。耗资近500万元，按防御百年一遇特大江潮、洪水、台风同时袭击的标准来设计建造的钱塘江标准海塘下沙段开挖的470口沉井位不符合设计要求，井内本应用混凝土填充，可除表面是一层混凝土外，其余皆为泥沙乱石。

列入国家“九五”重点工程总投资34亿的佛开高速公路开通不到一个月，22公里的14座桥梁出现桥面铺装开裂。80公里的高速公路，竟有22公里长的路面要“开膛破肚”大返工。属“六无工程”的重庆綦江县虹桥，在通行之日整体垮塌，造成40人死亡，这一事件使綦江县“闻名”全国。

安徽阜阳市西湖镇一座刚架梁的新大桥，次日中午桥梁突然断裂，造成二死二伤。

一个个“豆腐渣工程”，让人触目惊心。不仅浪费了纳税人的“血汗钱”，影响了政府的形象，更可怕的是无数的人因此被夺去了生命。而我们身边时常听到的某某楼房建起了某某同志“倒下了”，某某工程完工了某某领导“进去了”，这些，虽然没有造成严重的后果，但却进一步说明了工程招标是社会关注的焦点问题、民众关心的热点问题，也是我们从事这项工作的同志所要思考和探索的难点问题。

二、成因分析

“豆腐渣工程”产生的原因很多，但从制度建设的角度来看，传统工程招标制度的缺陷不能不说是一个重要因素。我国的建设工程定价50年以来一直沿用前苏联的管理方式，以政府制定定额、固定费率为计价依据，以“量价合一、固定费率”为计价模式编制标底，投标人谁接近标底谁中标，其弊端是显而易见的。

1、定价不合理。工程定额反映的是一定时期（一般一年以上）某一地区（省、市）工程料、工、费的平均价格。在市场经济条件下，与计划经济相适应的工程定额不能随时反映经常变化的市场价格；由于城市与农村、平原与山区、发达地区与贫困地区的经济发展差距客观存在，作为一个地区的平均标准很难也不可能准确地反映个别地方的价格水平。所有的人工、工时、材料单价等都按照所谓的定额标准来确定，与实际情况相差甚远。

2、利润空间大。按工程定额确定的造价，正常情况下的平均利润率高达40%以上，如果另有“猫腻”则利润率会更高，使工程建设成了一个暴利行业。过高的利润率不仅严重浪费了国家资金，而且客观上成为滋生腐败的温床。

3、标底易泄密。按规定编制标底的单位要有相应的资格，因此，在相对较小的地域范围内，编制标底的单位和人员是相对固定的，建筑商千方百计打探标底，采用各种各样的手段拉拢知情人员这已是公开的秘密；而泄漏标底、权钱交易在我们身边时有发生。

4、竞争不充分。招标投标的核心是价格竞争。由于投标人在投标时不是按市场价格和自己企业的实际经营及管理水平自主报价，而是必须依据国家制定的统一定额为标准报价，这在很大程度上影响了投标人个体成本作用的发挥，价格竞争的核心作用不能充分体现，也不利于引导企业加强经营管理，提高管理水平。《建筑法》、《招标投标法》以及《价格法》都不禁止工程造价改革试点，都没有规定，工程招标中必须编制标底。

三、模式内容

经过反思和分析我们认识到，工程造价的确定方式必须改革，不是依据计划，而是通过市场竞争来确定工程造价。只有这样，才能真正把政府工程采购中多余的“水分”挤掉，腐败现象也就从源头上得到有效遏制，财政资金得到有效使用，真正达到少花钱多办事目的。

为此，我们从2000年初开始对政府采购项目的建设工程招投标进行了改革，逐步探索出了与社会主义市场经济相适应的工程无标底招标采购模式。在工程招标中不编制标底，由投标单位按统一的工程量清单自主报价，合理低价者中标。具体内容为：

一审——投标资格审查。投标企业的实力在资格审查阶段完成。企业的技术能力、业绩评价、资信状况等，通过一定指标量化后，作为资格审查条件公布，不作为评分的项目。这样，既保证了参加投标的企业都是具有相对实力和较好信誉的企业，又减化了评标的程序，减轻了评标的工作量，同时也避免了评标过程中的人为因素，使招标过程更为公平公证。资格审查由招标机构和业主方工作人员共同进行，并在留存的审查资料中共同签名确认，存档备查。

二评——技术方案评审。资格审查完成后，随机抽取评委对投标的技术设计方案进行评分。技术方案评分项目的繁简程度、各项目分值设定及各项目的给分办法等可以根据招标项目的特点和要求确定，并在招标文件中全部公布。通常，方案的评分项目要反应方案的先进性、合理性、前瞻性。

三算——计算报价得分。这部分主要反映工程设计方案的经济性。投标报价由企业根据公布的工程量清单和质量标准自主确定。报价得分一般在平均报价的基础上，每增加（减少）一定数额（即级差）按相应标准扣（加）分。

四权——确定技术方案与价格配比权重。在技术方案和报价得分全部计算出来后，应按事先确定的技术方案和报价各自所占比例计算出最后得分。分数高者中标。比例即权数要根据项目要术和特点确定，技术含量高或方案制定难度大的项目，方案分所占比重相对较大；反之，技术并不复杂，属常用的通用技术方案，则报价分所占比重应相应增大。但一般在50%上下俘动10%左右即40——60%的范围确定，以反映方案和报价的最佳匹配。

四、主要成效

1、还给了企业报价自主权。实行工程量清单招标，企业自主报价，合理低价者中标，能促使企业作为自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，靠自己的真正本领在市场上竞争。这是建筑业改革经济体制和管理体制的内在要求。招标投标和竞争定价给企业带来的外部压力，能促使企业革新改造，注重技术进步，提高管理水平和适应市场经济生存的能力。

2、彻底铲除了“暗箱操作”。由于不设标底，因而不存在泄密和权钱交易；由于评委只就投标书中的一部分项目——工程设计方案的优劣打分，因而他并不能左右中标结果。

3、加强了工程质量管理。财政做为政府采购代表人，作为国家——投资者的代表通过推行工程政府采购牢固树立了管理观念，实现了三个转变，即从成本的静态控制转向动态管理；从资金管理转向实物管理；从事后管理转向事前、事中、事后全程管理。在公共工程政府采购具体操作中，严把市场准入关、工程监理关、竣工验收关；推行项目法人负责制、工程建设监理制、工程质量责任制；完善政府监督、工程监理、企业自检三级质量保证体系。象四川虹桥垮塌之类的工程质量事故，以血的教训告诉我们，工程质量与价格没有必然的联系，但却与管理密切相关。

两年来我们利用无标底招标采购模式进行了30多个项目的政府采购，预算定额价829万元，采购合同价580万元，节约资金249万元，平均节约率30%.其中，虾子沟中心绿岛修建工程，审定预算20.6万元，招标金额9.7万元，节支率高达52.94%；平湖文化广场雕刻工程审核预算为26万元，招标金额16万元，节支率达38.44%.取得了显著的社会效益和经济效益。

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