建设工程监理定位要准确制度要创新

2010年11月25日，全国建设工程监理会议在南京召开。会议提出今后一段时期监理工作的指导思想：坚持以科学发展观为指导，以确保工程质量安全为基本要求，以完善体制机制、加强工程监理制度建设为基础，严格依法监管，严格市场准入和清出，不断规范市场行为，严格依法监理，认真履行监理职责，全面提高监理企业、监理人员的素质，全面提升监理工作水平。这是继2005年全国建设工程监理工作会议后，对落实中办、国办关于开展工程领域突出问题专项治理工作提出的新要求。

定位之惑与发展之困

关系不明——监理行业定位之惑

建设工程监理工作按照新修订的《建设工程监理规范》（征求意见稿）的表述，关键词可以概括为10个字——控制、管理、监督、参与协调，即：对工程的施工质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对施工单位的安全生产管理进行监督，并参与协调工程建设相关方的关系。要将这10个字落到实处，或者说履行好监理职责，必须用制度解决监理的定位。在对照新修定的规范（征求意见稿）和目前仍在执行的规范（GB5031P-2000），这个问题从字里行间的表述中可见一斑。在现行的规范总则中规定：监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益，而在新修订的规范总则中明确为：监理人员应遵循守法诚信、公平、科学’的职业道德准则，维护建设单位的合法权益，不损害其他有关单位的合法权益。很显然，维护和不损害是有较大区别的。如果监理的定位解决不好，那么对于业主司空见惯的违规行为（如无视科学的乱压工期、随意的肢解工程直接分包、提出不被设计单位认可的设计改动方案让施工单位执行等），监理职能无原则的加以维护。

笔者认为造成前后规范表述区别的原因在于，起草文件的人认为建设单位与监理单位之间是委托与被委托的关系，维护委托人的权益是天经地义的事，至于其他人只要不损害就行，这就像俗语所言：捧人家的碗，受人家的管。难怪目前的建筑市场上，监理处在一个非常尴尬的境地：建设行政主管部门不满意，认为有些监理监管不到位（事故扩大了，造成楼倒、桥垮监理首先难逃其咎）；建设单位不满意，除了认为监管和服务不到位，还认为应该维护的权益还没到位；施工单位不满意，认为监理处事不公，有时事实清楚也一边倒，歪着斧子砍。甚至有些小监理公司人员素质差，败坏监理形象。

要从根本上规范监理行业必须解决监理的定位问题。维护委托人的权益，不是一切听命于委托人，维护的切入点应是保证工程质量。业主花钱上项目，没有一个人愿意建一个不合格或者质量还凑合的项目。所以监理要牢牢树立一个观念—下大力气保证工程质量，就是对委托人权益的最大维护，也是社会责任所在，是对子孙后代的负责！头脑紧绷这根弦，就能把维护委托人权益和监理职责的关系统一起来。所以我们的监理工作，不能单纯看做是为委托人做监理，而是为全社会监理，为子孙后代监理。

收入过低—监理行业发展之困

从源头着手，才能解决好监理的定位问题。监理企业目前普遍存在着监理收入过低现象。尽管国家发改委和建设部在2007年就对建设工程监理与相关收费作出明确规定，可在基准价上浮动幅度为±20%，换句话说不得低于国家规定的基准价80%作为监理收费标准，这个规定是为了保证监理企业合法权益的，实际执行情况怎么样呢？恶意压价竞标使监理企业只能拿到国家规定收费标准的50%，甚至更低。即使如此，工程结束了监理费也不一定能如数拿到，使得一大批中小监理企业举步维艰，这个问题必须从政策层面解决好。根据2009年全国监理企业工程监理收入前100名统计资料，把第1名和第100名的两家企业的相关资料整理如下表。

从对比表可以看出，排名在全国监理收入前100名的大监理企业，其监理收入人均只有10万余元。监理收入扣除所得税、营业税和公司各项运营成本才是利润，人均利润又有多少？这个账算得出。不要说与垄断行业比，就连大多数工业企业也不如，只能算是微利行业。排名在前100名的监理单位接的都是国家大项目（如上海建科监理这两年监理的是世博会项目、葛洲坝公司以大型水利项目为主），监理费用总体能得到保证很少拖欠，大企业赢利水平尚且如此，成千上万的中小监理公司大量承接的是开发项目和地方小项目，本来垫资就有缺口，再碰上只顾省钱的业主把监理费用压了再压，经营状况就不言而喻了。由于中小监理企业拿不到合理的监理费用，带来了一系列问题。首先是人才流失。有点本事的业务骨干，拿不到应有的待遇，纷纷跳槽，开发公司的工程部负责人，有相当数量是从监理公司过去的，而监理公司的整体素质和监理能力下降。其次是监理走过场。由于监理费收入低，有的甚至入不敷出，于是监理企业就采取压缩派驻人数，项目监理机构就成了摆设。

再次是少数监理企业为摆脱自身的危机，就往施工单位头上转嫁矛盾，吃、拿、卡、要现象时有发生。受监单位与监理单位矛盾加剧，逐渐不服监管，有的由于监理单位个人业务水平不高，受监单位甚至瞧不起派来的监理。

这些问题的存在，直接影响的就是建筑工程质量。笔者认为要改变这种状况，必须从根本上改变监理的定位，用政策和制度让监理企业的腰杆子真正硬起来。

淮安市监理制度与政策的创新

江苏省淮安市用三年时间创新监理工作，较好地解决了监理尴尬的工作局面，走出了一条具有淮安特色的建设工程监理管理的新路子。在2009年全国中小城市建设工程质量管理创新研讨会上，中国监理协会原会长张青林对淮安的做法做了充分肯定，概括为质量是天，监理有责。江苏省建筑市场管理协会专程到淮安做调研，认为应该乘着全国监理工作会议的东风，特别是在新的《建设工程监理规范》（修订）即将出台之际，建议有关主管部门认真研究淮安的做法，在加大监理责任的同时提高监理的地位，从而规范好监理行为，切实保证建筑工程质量。淮安市从开展质量管理年开始，逐年创新和完善监理管理制度，用六条措施有力规范当地监理市场秩序。

监理经费，专户存储

出台《监理服务费专户存储实施细则》，规定监理服务费的标准不得低于国家规定标准的80%，并实行专户存储，即建设业主在与监理企业签订监理合同之后，将监理服务费打入专户，由建设业主和建设行政主管部门共同监管。同时为确保制度的落实和可操作性，出台《监理与相关服务费支付考核办法》，规定在每次监理服务费支付前，组织由建设工程质量监督机构项目主监人员为组长的考核组负责对项目监理部履行职责情况进行考核、评估，并提出监理服务费的支付建议，建设业主依据此予以支付。

通过推行这项制度，监理市场秩序得到进一步规范，监理工作质量得以提高。自监理服务费专户存储制度实施以来，淮安市区已有118个工程的监理服务费存入了专户，监理与相关服务费合同额达9738万元，受监工程总投资达86.54亿元。

源头把关，公开招标

制定《淮安市工程建设监理与相关服务招标投标办法》，把建设工程监理纳入公开招标投标范围。规定大中型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、群众安全的项目，全部使用国有资金投资的项目和国有资金投资占控股或主导地位的项目以及经济实用房、安置房、解困房、商品房等住宅工程项目，必须进行监理公开招标。特别是监理与相关服务费报价未按照《建设工程监理与相关服务收费管理规定》和《淮安市建设工程监理与相关服务费专户存储实施细则》执行的一律视为无效标书。对于投标总监近几年所监理的项目获得市级以上（含市级）优质工程的，予以投标加分；获省辖市级优质工程奖的，每个项目加0.3分；获得省级优质工程奖的，每个项目加0.8分；获得国家级优质工程奖的，每个项目加1分。

定岗定位，优质服务

出台《建设工程施工阶段监理优质服务标准》，鼓励监理企业积极实施优质服务标准，要求项目总监理工程师、专业监理工程师和监理员，专业配套、人员数量不得低于规定要求。总监理工程师、专业监理工程师必须根据工作安排保证完全到位，监理员现场到位率要求100%。项目监理机构必须在独立场所办公。建立原材料构配件平行检测机制，配备相应的检测设备。同时为避免一人监理多个项目或者空岗现象，制定建设工程监理人员挂牌上岗制度。规定所有建设工程项目的监理从业人员一律实施挂牌上岗，监理企业和建设业主签署监理合同后15日内，必须到市建设行政主管部门办理合同备案手续，报送该工程的现场监理人员名单，经审核后，核发监理人员上岗工作牌，该牌识上注明项目名称、从事岗位等基本信息，工作牌只限在该工程中使用。