土地供应是住房供应的基础和前提。由于土地供应的方式、数量、结构和价格直接影响着住房供应的数量、结构、价格和预期,因此我国政府将土地供应政策视为干预住房市场的重要工具。从理论层面分析土地供应政策对住房市场影响的生产函数渠道、预期渠道和供应效率渠道。结合近年我国土地供应政策的变化,利用1998~2006年35个大中城市的相关平行数据和截面数据,重点检验生产函数渠道和供应效率渠道的有效性,以及实施经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让政策对我国住房市场的影响。通过分析土地供应政策对住房供给和住房价格的干预效果,就改进土地供应政策效果提出相关政策建议。
近年来,随着我国工业化和城市化的加速发展,住房市场逐步暴露出总量失衡、结构失调和价格快速上涨等矛盾,引发了一系列社会问题。从2003年下半年开始,为确保住房市场的持续稳定发展,国务院等相关部门启用了包括土地政策、金融政策等在内的多项政策工具干预市场[1]。
土地不仅是住房开发过程中的重要生产要素,其投资品和抵押品属性也导致土地价值波动可能通过资本渠道和财政渠道对住房市场产生显著冲击,因此在城市土地国家所有的产权制度安排下,政府以土地所有者和管理者的双重身份,选择土地政策工具参与住房市场干预是很自然的结果[2]。土地政策具有明显的供给方干预特征。土地供应的方式、数量、结构和价格可以直接影响住房市场的住房供给数量、结构、价格和预期。因此2003年以来,政府将土地政策中的土地供应政策作为核心政策工具,频繁应用于干预住房市场的实践中。2004年3月31日,国土资源部和监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发[2004]71号,以下简称71号令),要求各地必须在2004年8月31日前,将经营性土地使用权协议出让的历史遗留问题处理完毕,并在此后全面实施城市经营性用地招标拍卖挂牌出让方式,成为近年政府干预住房市场过程中影响最为深远的一项政策工具。
图1显示了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让政策全面实施前后我国土地供应量(用房地产企业购置土地面积①表征)的变动情况。
土地供应政策对住房市场的作用机理如何?土地供应政策调整对住房市场的影响有多大?科学地回答这些问题,对进一步提高政府利用土地供应政策干预住房市场的有效性具有重要现实意义。本文从理论和实证两个方面深入分析以71号令为代表的土地供应政策体制性变迁(RegimeShift)对住房市场的影响。
1土地供应政策对住房市场影响的机理
所谓土地供应政策,是指由政府制定并实施的影响土地增量供给和存量供给的各种政策的总和。研究土地供应政策对住房市场的作用机理,其核心就是研究从土地供应政策实施到干预政策目标实现所经过的途径和过程,而作为供给方干预工具,研究土地供应政策对住房供给和价格的作用机理则是重点。综合已有的理论和实证研究成果,笔者认为可将土地供应政策对住房供给和住房价格的影响划分为三个相对独立的作用渠道:①生产函数渠道;②预期渠道;③供应效率渠道。
1.1生产函数渠道
生产函数渠道主要从土地作为住房生产过程中必要的生产要素这一角度出发来分析传导路径,如图2所示。
假设政府实施从紧的土地供应政策,那么在土地需求不变的条件下,土地供应量下降与土地价格上升同时出现。由于住房开发需要一定周期,因此有效土地供应在一定时滞后转化为住房供应,在土地平均开发强度不变的假设下,有效住房供应量也将下降;更高的土地供应价格导致开发企业成本增加,在其他条件不变的情况下,会降低企业的住房供给意愿和能力,有效住房供给量也将下降②。在住房市场中,假设住房需求不受土地供应政策影响,则住房价格将上升。值得注意的是,上述定义的生产函数渠道忽略了开发企业根据市场情况进行博弈③的能力。
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